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      中俄合作對美制度競爭、中俄雙邊制度合作的分析

      來源:東北亞論壇 作者:楊雷
      發布于:2021-03-09 共16010字

        摘要:中俄所提出的兩大倡議分別代表了各自在國際制度競爭有所加劇背景下的本國利益需求。二者都以拓寬歐亞經濟合作渠道為首要目標,但是它們在原則、方向、手段等方面的差異是相互關系的不利因素。為了協調國際規則的制定,中俄確定對接兩大倡議。一方面,中俄兩國希望通過制度合作制衡美國霸權;另一方面,中俄在歐亞地區的一致性和沖突性并存,雙方需要一個協調關系的制度框架。中俄兩國既有以制度合作在國際體系層面應對美國壓力的意圖,也希望在地區范圍內協調彼此關系。兩大倡議的對接將增強國際社會新興力量在國際制度體系構建和全球治理中的影響力,同時也能化解中俄雙方潛在的矛盾,推動歐亞區域合作的進程。

        關鍵詞:一帶一路; 大歐亞; 國際制度競爭; 制度合作; 中俄關系; 區域合作;

        The Docking of Belt and Road Initiative with Great Eurasian Partnership from the Perspective of International Institutions

        YANG Lei

        Abstract:The two initiatives proposed by China and Russia represent their own interests and needs in the context of intensified competition in the international system. Both initiatives take broadening the channels of economic cooperation between Europe and Asia as their primary goal,but the differences in principles,directions,and methods between them are obstacles on the road to their docking. In order to coordinate international rulemaking,China and Russia have decided to connect two initiatives. As the main content of the two countries' institutional cooperation,docking will improve the international rule system and shake the hegemony of the United States. At the same time,it will also help China and Russia limit their interest friction. On the one hand,this article discusses how China and Russia balance U.S. hegemony through institutional cooperation;on the other hand,the coexistence and conflict of China and Russia in Eurasia require an institutional framework to coordinate their relationship. China and Russia not only have the intention of responding to American pressure at the level of the international system through institutional cooperation,but also hope to coordinate their relations on a regional scale. The docking of the two initiatives will enhance the influence of emerging forces of the international community in the construction of international institutional systems and global governance,it also will resolve potential conflicts between China and Russia and promote the process of regional cooperation in Eurasia.

        在當今國際社會,傳統的國家間權力政治仍居主導地位,但是國際制度的作用已經有了很大的加強。全球化的深入發展使新興國家的地位有所改觀,它們希望重建國際關系中一些時過境遷的規則。新興力量改造西方主導國際制度體系的局面正在形成。以國際制度競爭展開戰略互動正在成為大國競爭的重要形式。“一帶一路”和大歐亞伙伴關系倡議分別是中國和俄羅斯應對世界局勢變化、開拓自身發展空間的國際倡議。兩大倡議在地理范圍上高度重合,對歐亞大陸的經濟、政治、文化格局產生重要的影響。兩大倡議對接的必要性何在?它對于中俄兩國外交戰略和國際格局分別會帶來什么樣的影響?梳理兩大倡議對接的理論基礎和現實必然性不僅有利于我們從學理上認識中俄關系發展的脈絡,而且能夠為研究中俄兩國的國際制度戰略奠定基礎。

        一、文獻綜述

        兩大倡議的對接是中俄關系的核心問題,因此也成為中俄兩國學術界近幾年來的研究熱點?偟膩碚f,既有的研究成果可以大致分為三派觀點:認為中俄兩大倡議無法實現有效對接的悲觀派和與之相對的樂觀派,以及審慎樂觀派。

        持悲觀態度的學者較少,他們大多強調,俄羅斯有理由把中國在中亞日益增長的力量視為對俄羅斯主導的大歐亞伙伴關系愿景的挑戰。[1]俄羅斯認為中國是一個長期的競爭對手,大歐亞伙伴關系是平衡中國倡導的“一帶一路”的應對措施。[2]還有學者發現,中俄在官方層面的融洽關系并不能打消俄方的疑慮,[3]歐亞經濟委員會試圖將“一帶一路”的影響限制在純技術范疇,將其看作對大歐亞伙伴關系的補充,甚至企圖將其納入大歐亞伙伴關系框架內。中俄兩國都懷有通過其主導的機制“重塑歐亞大陸格局、改變國際經濟制度、重塑世界秩序”的目標。[4]這類觀點強調了中國和俄羅斯地緣競爭的一面,但是,兩大倡議是兩國對舊體系格局和制度體系的改革規劃,具有全球層面的戰略價值。從挑戰西方主導國際秩序的角度來說,中俄制度構想相向而行是大勢所趨。

        樂觀派強調了兩個倡議構想的積極一面。有學者在分別研究了兩者的理念、目標、原則和實現路徑后,認為它們不存在客觀上的沖突,更沒有主觀上的制衡意愿,兩者攜手而行是互利共贏的。[5]龐大鵬認為,中俄長期以來保持著友好的雙邊關系,“一帶一路”在推進過程中充分考慮俄羅斯經濟發展進入瓶頸期的現實,為雙方相向而行打下了堅實基礎。[6]顧煒指出兩個倡議在各自推進的過程中無法回避對方,中俄需要共同推進歐亞進程。由于按照任一方的模式既不利于另一方的利益,也不符合平等的原則,因此將兩個倡議對接起來在中俄的共同引導下推動地區合作成為必然。[7]趙華勝比較了大歐亞進程與印太機制,認為兩者的“軟對立”會倒逼前者不斷深化升級,提升“一帶一路”與大歐亞伙伴關系對接的緊迫感,這也符合中俄各自的戰略利益。[8]與僅關注中俄沖突的一面相反,從體系環境層面入手固然有利于抓住主要矛盾,但是若忽視地區層面的具體問題,就會造成官方政策預期與具體實施過程的脫節。

        還有一些學者綜合了悲觀派和樂觀派的觀點,屬于審慎樂觀派。他們總結了兩大倡議對接中的問題,但認為雙方的矛盾小于共同利益,對接的前景是廣闊的。張寧指出了俄羅斯的疑心是當前最重要的阻礙因素,但是上合組織能夠成為這一進程的加速器,印度和巴基斯坦的加入為中俄增進與南亞、印度洋地區的溝通提供了便利。[9]王曉泉以中國為出發點,認為大歐亞伙伴關系的戰略布局大于“一帶一路”,可能會威脅中國推進“一帶一路”的步驟和建設能力,但是兩者若實現對接,它帶來的諸如延長中國的戰略機遇期、解決“一帶一路”發展瓶頸和提升中國國際形象的好處將遠遠超過它對中國構成的挑戰。[10]還有學者指出,雖然俄羅斯擔憂中國龐大的經濟體量,印巴分歧可能阻礙上合組織內部磋商機制,但是中國與俄羅斯、歐亞經濟聯盟的其他成員以及東盟國家的緊密聯系創造了中俄建立戰略聯通的條件。[11]李興從區域和全球治理層面強調了兩個倡議對接的前景和意義,但也指出中俄兩國期望指數并不吻合,人文基礎和經濟實力差距是雙方互信不足的主要原因。[12]這些綜合性的視角有利于我們全面地看待問題。

        綜上所述,學界對于中俄兩大倡議之間的矛盾和共識有了較為深入的研究。然而,僅列出多重的影響因素還不夠,我們需要提煉關鍵因素、建構一個簡約而嚴謹的解釋框架,以便更好地觀察大國間制度競爭和戰略合作的關系。為了研究中俄兩國共同塑造區域和國際秩序的方式,我們需要從國際制度理論層面深入挖掘,以把握兩大倡議對接的理論基礎。本文在既有研究的基礎上,借助國際制度競爭與合作的理論,將兩大倡議中的競爭與合作因素結合起來分析。這有助于我們深入理解兩大倡議對接對于國際制度演變和中俄雙邊關系的意義,并預測兩大倡議對接的國際影響。

        二、研究前提

        國際制度概念存在多種定義。新自由制度主義的概念較為寬泛:指持續的相互關聯的正式與非正式規則體系,包括國際組織、國際機制和國際慣例。在現實主義學者閻學通的定義中,國際制度是國家之間達成的正式規則,其內容等同于國際法中的契約型條約。[13]這一定義又過于狹窄。我們的定義是國際制度是國際社會形成的正式規則和國際機制,其中并不包括國際組織和國際慣例。我們的定義把國際制度與國際組織相區別,因為二者存在著本質的差異。制度不同于組織,這一點正在被越來越多的學者所接受。一個是虛體,是純粹的觀念實體;另一個是物質實體。制度通常由政治力量制定和支持,而組織只是政治力量的工具,而非政治力量本身。組織通?梢员灰暈樾⌒偷纳鐣到y,也是靠制度作為規則來加以支撐,所以只有把組織與制度區分開來,才能做到邏輯上的一致。[14]其次,我們必須明確國際制度是正式的國際規則,以將其與國際慣例相區分。將國際制度界定為國際規則中的正式部分,排除非正式的國際慣例,這可以縮小我們的研究對象,使其更具有指向性意義。

        “一帶一路”和大歐亞伙伴關系倡議是現行國際制度規則體系的產物,同時又體現著倡議發起國的外交戰略。雖然兩大倡議目前還未形成嚴格意義上的國際制度,但是從發展前景看,它們具有生成性國際制度的基本特征。“一帶一路”倡議沒有預先設定具體的制度規范,而是就相關目標、原則、路徑做出規劃,在參與者間達成共識,在具體的項目建設中尊重各國意愿,通過加強溝通,不斷地試錯和經驗積累,建立和完善國際合作規范。[15](46)中國政府發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》雖然沒有對項目實施中的具體規則做出規定,但是以WTO為核心的國際制度規則是其在推進中的基礎性因素。隨著全球化發展和國際社會行為體聯系的日益緊密,以契約為形式建立起來的國際規則已經不再是制度的唯一形式,“一帶一路”發展了建立在參與者共識基礎上的“軟制度”。[16]也就是說,“一帶一路”以參與者互動推進制度的構建,這不同于以規則為基礎的傳統制度安排。大歐亞伙伴關系是以歐亞經濟聯盟為核心對外擴展經濟合作空間的制度安排。根據俄羅斯官方智庫的闡釋,它將通過歐亞經濟聯盟+的形式建立起促進國家間合作的規則體系。兩大倡議均借助包括上合組織、東盟在內的已有多邊機制協調實施進程,還建立了如金磚國家開發銀行、亞投行、多層級自貿協定等機制和制度規則,新舊機制共同存在,構成了系統性的國際制度安排。[15]

        中俄兩國自2015年5月開始推進“一帶一盟”對接(絲綢之路經濟帶和歐亞經濟聯盟對接),已經取得了明顯的成果。相較于明確限定在經濟領域的“一帶一盟”對接,中俄兩大倡議的對接已經突破了經濟領域,形成了覆蓋經濟合作、人文交流等多領域的國家合作戰略。中國的“一帶一路”倡議明確提出政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通,涉及經濟、文化多領域,構成了國家對外發展政策的內容。俄羅斯在2016年提出大歐亞伙伴關系倡議意在搭上亞太經濟發展快車,打破美歐外交制裁,維護周邊空間的安全,屬于一項綜合性的國家戰略安排。兩大倡議的內涵還在實踐中不斷擴散和發生變化,例如,以前的“一帶一盟”對接也已經被“一帶一路”與歐亞經濟聯盟對接所取代。(1)在目前兩大倡議對接的初期階段,“一帶一盟”對接仍然是兩大倡議對接的核心內容,它的成功實施將為兩大倡議全面對接創造了基礎性條件。

        在明確國際制度理論對兩大倡議對接研究適用性的基礎上,本文將美國制度霸權對中俄兩國造成的壓力作為研究起點,分析中俄兩國的制度合作行為,其具體表現就是兩大倡議的對接。我們需要證明二者之間存在因果關系。具體來說,美國霸權壓力對中俄造成威脅,雙方以制度合作來制衡美國。一方面,兩國以兩大倡議對接來削弱美國的制度霸權壓力;另一方面,又以對接來協調雙方在歐亞地區制度競爭中的利益關系,維護雙邊關系的穩定。如果說前者屬于對美國霸權的直接制度制衡,那么后者屬于間接制衡美國,因為只有協調好彼此利益、維護好雙方關系,才能繼續合作制衡美國。

        三、中俄與美國的制度競爭

        在大國競爭加劇的背景下,美國不再相信將中國和俄羅斯納入自由主義國際制度體系符合其利益,轉而利用主導國際規范的能力試圖將中俄排斥于國際制度體系之外。國際制度具有兩個比較矛盾的屬性:公共物品屬性和私有資源屬性。制度主導國既有提供公共服務的意愿,即“仁慈的霸權”,[17]也有提升自己制度性權力的愿望。由于任何被公共接受的制度都不可能處在某種屬性的極端位置,所以一項國際制度必定處在兩個極端點連線的中間位置,[18]其具體位置則由主導國的偏好界定。二戰后,美國憑借戰勝者對一系列國際規則的制定權建立了并鞏固著它的世界領袖地位。既然主要的國際制度是美國所構建的,那么美國國家實力的相對變化必然會影響其提供公共服務的能力和意愿,相應地,其對國際制度的控制力也會有所變化。2008年次貸危機之后,美國的絕對優勢地位動搖,美國霸權相對衰落使其無法繼續維持國際制度最大受益者的地位,而作為主導國需要支付的制度成本則相對上升。在此情況下,美國希望改變制度規則,提高制度準入門檻,以減少公共服務的供給,實現自身利益最大化。一方面,美國改變原有國際制度體系,以減少自身的國際義務和成本;另一方面,美國構建新的國際制度,特別是針對國際經濟領域的一些規則,力圖設定更為嚴格的準入資格和更高的標準,縮小公共服務的范圍和對象,將競爭對手排除在外。如果國際制度的主導國偏向于為自身戰略利益“私有化”該制度,那么它就會與該國際制度的其他受益者和支持者之間產生矛盾。在實踐中的表現是:美國不斷“退群”,導致其國際聲譽的下降;美國在太平洋、大西洋地區重新構建國際制度新規則,對中俄所提出的國際合作倡議加以排斥和否定。

        作為國際制度體系的后來者,中國和俄羅斯擁有促進國際制度公共化的意愿,為包括但不限于參與者的國際社會提供公共物品。這意味著中國和俄羅斯不再僅僅是國際制度規則的服從者、參加者,還成為新規則和新方案的倡議者、行動者。在這一形勢下,中國開始發起創建新的國際規則,中國愿意通過國際制度分享利益以吸引更多的外部國家成為制度成員,增強制度的合法性和被認可范圍。俄羅斯更需要維護其國際制度利益,尤其為了維持其在后蘇聯空間的特殊地位,塑造影響整個歐亞大陸的能力,它需要建立地區性的利益共享與責任共擔機制,提供更多滿足制度參與國需求的公共服務。為了改善自身在國際制度體系中的不利地位,中俄都希望對美國主導的國際制度體系進行改革。此外,中俄兩國構建的一些國際制度,如上合組織,其參與國家與美國的一些制度,如北約的參與者具有非此即彼的關系,(1)兩者的制度規則也存在明顯的差別或矛盾。這種國際制度間的互斥,可能使國際制度間的競爭演變為集團間的惡性對抗。

        美國及其盟友曾經鼓勵俄羅斯加入國際制度體系,為此創建了八國集團和北約—俄羅斯理事會(NATO-Russia Council),同意俄羅斯加入世界貿易組織。他們在做出重要決定時,比如,2001年美國領導的阿富汗戰爭,以及2011年干預利比亞內戰,在形式上都通過聯合國安理會和八國集團討論,以使俄羅斯能夠參與。然而西方在本意上只是為了改造和控制俄羅斯,并不想給予俄羅斯再次崛起的機會。它們通過國際貨幣基金組織指導俄羅斯實施休克療法,導致俄羅斯經濟崩潰,不顧俄羅斯反對將北約擴張到俄羅斯的邊界。這促使俄羅斯認清了西方國家的本意,從共建大歐洲轉向建設大歐亞伙伴關系,雙方關系漸行漸遠。俄羅斯挑戰格魯吉亞、支持敘利亞和委內瑞拉的當權者,對西方主導的國際制度體系發起了直接挑戰。美國認為俄羅斯企圖利用歐亞經濟聯盟復興蘇聯,所以對其采取加強打擊、拆解的政策。西方不承認歐亞經濟聯盟的存在,在將烏克蘭從俄羅斯身邊拉走的過程中終于引爆了烏克蘭危機。在克里米亞入俄后,美國領導的西方國家將國際制度作為戰略武器懲罰俄羅斯,它們將俄羅斯逐出八國集團,通過跨大西洋貿易與投資伙伴協議(TTIP)建構新的國際規則來遏制俄羅斯,運用SWIFT國際支付系統配合對俄羅斯的經濟制裁,欲長期削弱俄羅斯。

        在利用國際制度加強對俄羅斯遏制政策的同時,美國對于中國提升國際制度話語權的努力也公開轉向打壓。美國確立重返亞太戰略后,積極建設排除中國的跨太平洋伙伴關系協定(TPP),其目的是在亞太盟友間形成一套新的經濟制度,采取協調一致的措施向中國施壓,重塑美國在亞太地區的霸權地位。奧巴馬在一份官方新聞稿中稱“不能讓像中國這樣的國家制定全球經濟的規則”,[19]這無異于對中國發起制度競爭的聲明。特朗普執政后由于不想繼承奧巴馬的遺產而退出TPP,但是卻對中國發起了更為激烈的制度競爭。美國對華挑起貿易摩擦,威脅退出WTO,采取更高標準與加拿大、墨西哥、韓國、日本、歐洲談判自由貿易區制度,實際是重構排斥中國的新世界貿易規則體系。美國在建設自貿區的過程中采用了不利于發展中國家的門檻,其標準涉及國有企業、政府采購透明度、知識產權和環境保護等敏感議題,要求參與國家在這些議題上與美國的標準靠攏。美國甚至在新的美加墨協定(USMCA)中專設了針對中國的“毒丸條款”。[20]與此相對,中國在參與和主導自貿區規則制定的過程中,秉持所涉議題的漸進性原則和成員資格的開放性原則,談判中也注重兼容并包。這使中國參與的區域自貿安排的數量和范圍不斷擴大,人民幣國際化進程也取得重要進展。在此形勢下,美國更為焦慮,開始直接在歐亞大陸布局,遏制中國的“一帶一路”倡議。

        美國對現有國際制度體系的調整傷害到了中俄兩國的利益,兩國被迫采取合作防御戰略。為了分擔外部壓力,實現各自的倡議,中俄兩國必須加強在國際制度領域的合作。在中俄兩國與美國的制度互動中,不管是主動建構、還是被動應對,雙方形成了制度競爭的局面。相對于美國和它的西方盟友,中國和俄羅斯的制度權力和國際地位處于弱勢,通過制度間的合作加強聯系,有助于打破“強者主導,弱者被邊緣化”的固化結構。[21]中國深知中美競爭的性質,美國“脫鉤”戰略并不是防御性的,而是旨在阻止中國的發展。面臨來自亞太地區的競爭壓力,中國明智地選擇西向發展戰略,將經濟合作的重點轉向歐亞內陸,以躲避美國鋒芒,同時滿足歐亞地區對于經濟合作與投資的需要。莫爾斯和基歐漢認為,當一項國際制度難以滿足其成員的需要時,該成員可能轉而建立新的國際制度,對舊制度在目標、規則和實踐上形成挑戰和競爭。2013年9月和10月,習主席在出訪中亞和東南亞國家期間,先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。2015年3月,《愿景與行動》文件發布,宣布“一帶一路”倡議的目標在于通過互聯互通,擴大歐亞地區合作。“一帶一路”帶來了國際制度規則、制度議程設置方式的調整,向國際社會展現了改良舊秩序中不公平、不合理之處的愿望。俄羅斯在內外壓力下,2016年6月以大歐亞伙伴關系倡議詮釋了外交戰略的轉向,由美歐方向轉向亞太地區。大歐亞伙伴關系倡議還反映出俄羅斯挑戰美國制度霸權的努力。很快,中俄兩國確定對接兩大倡議,共建歐亞伙伴關系。中俄兩國都有足夠的動機在各自的戰略范疇內尋找合適的伙伴,以便在國際制度競爭中取得優勢,這也就是“制度平衡”或者“合作平衡”的競爭邏輯。[22]通過對接兩大倡議,中俄兩國能夠合力應對美國壓力,在國際規則制定權上同其展開競爭。這種合作有助于雙方國際制度權力的擴大,也有助于完善歐亞區域合作制度體系。

        長遠來看,中俄兩國還要實現雙方的國際制度戰略對接,在全球治理的參與和推進上協調政策。這樣才能有效推進國際秩序的轉型,以多邊主義制衡美國霸權主義,在建設民主、多元、公平的國際新秩序上取得新的進展。目前兩大倡議對接主要放在經濟和人文領域,特別是在對外經濟發展戰略上展開協調和協作。由經濟、人文到政治領域是符合邏輯的過程,其運作的核心是中俄新時代全面戰略協作伙伴關系。中俄兩大倡議都屬于軟制度,都還處于生成、培育期,一方面需要對外宣傳和制造聲勢,以吸引更多國家加入,鞏固和擴大自身;另一方面,它們在發展初期都極易遭到霸權國優勢力量的扼殺,只有加強合作才可以壯大自身,實現共同目標。

        以兩大倡議對接為核心的中俄制度合作要實現如下主要目標:首先,維護現有國際制度體系的框架和國際秩序的穩定。中俄兩國并不是要推翻現有國際制度體系,因為兩國都是它的獲益者,都認為穩定的國際規則體系有助于維護本國地位和持續發展;其次,補充、改良現有國際制度體系中不全面、不完善之處。在這方面最為典型的案例是對IMF份額比例的改革,新興國家群體崛起后,現行國際規則仍舊維護西方國家既有的優勢地位,對此,中國、俄羅斯聯合金磚國家積極爭取,使自身的份額普遍得到了提升,而西方國家的比重則調降,這反映了國家實力的對比變化。中國還主導建立了亞投行,為亞洲基礎設施建設提供了公共產品,完善了國際制度體系;最后,抵制美國霸權主義的制度壓力,維護自身利益。雖然在歐亞地區建構一個類似歐盟的國際制度的可能性極低,但是一個共同的經濟空間是可以預期的。兩大倡議堅持世貿組織的基本準則,對其他國家參與歐亞區域合作保持開放態度,有助于歐亞區域合作的推進。兩大倡議有助于擴大中俄兩國的國際規則制定權,實現優勢互補,并與美國的制度性霸權展開競爭。

        需要強調的是,在美國霸權尚未全面衰落的背景下,中俄兩國尚不具備實力建立起替代西方國家主導的國際制度體系。兩國僅是在歐亞大陸周邊地區以制度合作抗衡美國的雙重遏制政策,在可能的情況下對國際制度體系進行改良,以增強自身地位,維護兩國利益。建立新的國際規則需要絕大多數國家的支持才能實現,阻止國際規則的改變只需要少數國家反對就能實現。這說明維護秩序要比創建新的秩序更為容易,因此能夠推動新規則的建立說明國際規則制定權大;只能阻止修改國際規則說明國際規則制定權;那些至多敢于不遵守國際規則以及只能接受國際規則的國家,則被認為缺乏國際規則制定權。[13]特朗普政府推行重構國際制度體系,排斥中俄兩國,力求建立新的更高標準的國際規則秩序,這反映出其霸權實力并未全面衰弱。中國在推動“一帶一路”倡議上主張堅持世貿規則,在與美國的大國競爭中主張維護現行的自由貿易秩序,而這一套秩序是由美國創建后現在又想要拋棄的。這一立場對比說明中國的底線是阻止修改國際規則,反映出中國的國際規則制定權還遠弱于美國。

        四、作為中俄制度合作的兩大倡議對接

        在國際制度戰略上,中國和俄羅斯存在較多一致性。兩國都是現行國際制度體系的后來參與者,在國際制度的價值取向、發展模式等方面具有共同的利益。中俄都是聯合國安理會常任理事國,在一系列國際組織中占有相同的地位。兩國互相為對方國際制度的重要參與者,一方的制度參與者幾乎都參與了另一方的制度框架,并獲得了制度紅利。兩國外交在基本原則和規范上有著戰略協作的根基,這些優勢條件為中俄制度合作提供了基礎。

        中俄兩大倡議在制度范圍和制度功能上高度相似,很容易產生競爭關系。當一項國際制度的功能范圍延伸到另一項國際制度的功能范圍內時,就會出現制度重疊問題,[23]中俄高度相似的制度地理空間更增強了制度間發生重疊的可能性。重疊的制度互動很可能形成區域內的競爭和效率下降,甚至制度破壞,[24]因為它給參與國提供了擇優的機會,使參與者可以在不同的制度提供者中進行選擇。結果,制度主導者之間就會出現爭奪更多參與國支持的現象,基本目標之間的分歧[25]會進一步加劇它們之間的沖突。在功能上相互重疊的國際制度很容易發生相互作用,這使原本相容的制度升級為一種制度的交疊現象,[26]它們可能在其基本架構和各自的規則之間發生關系,導致事實上的沖突和彼此競爭。盡管一些制度間存在的相容性可能產生協同效應,但是只要重疊的機制為參與者提供了挑選的機會,那么競爭關系就有可能占據上風?疾熘袊投砹_斯的雙邊制度關系,我們會發現,制度間的一致性較強。兩大倡議在地理空間和制度功能上具有相似性。具體來說,兩者的戰略重點區域是相似的,“一帶一路”在陸、海串聯起了歐亞大陸,它們也是大歐亞伙伴關系的發展空間。在制度的目標和功能方面,大歐亞伙伴關系的目標在于推進歐亞地區資源的自由流動,強調跨區域的經濟發展和交通基礎設施建設。這在一定程度上與“一帶一路”的合作共贏、邁向“五通”目標的制度設計相一致。根據制度重疊規律,制度的一致并不都在增強雙方合作的基礎,為了克服潛在的分歧,中俄需要協商國際制度領域的合作關系。

        分析中俄兩國的戰略訴求,就俄羅斯來說,俄羅斯既希望利用“一帶一路”帶來的紅利,又希望抑制中國制度性權力的擴大。首先,俄羅斯希望通過兩大倡議對接擴大其在歐亞區域合作中的議題設置和影響力,以削弱中國在歐亞一體化進程中的領導地位。一定的議題設置和影響力有助于調控中國主導的制度規則向有利于俄羅斯主導的制度框架的方向發展。歐亞經濟聯盟已經率先與越南達成自貿區協定,還在與印度、埃及等國談判。這些手段都具有增強與中國進行制度競爭籌碼的作用。俄羅斯積極參與中國舉辦的“一帶一路”高峰論壇,力圖影響“一帶一路”的議程方向;其次,俄羅斯希望通過兩個倡議對接來改善其與歐盟之間的關系。在歐亞經濟聯盟不被西方承認的情況下,利用更大區域的整體性力量和擴大開放,俄羅斯有可能打開對歐關系的窗口。俄羅斯正在尋機參與中國提出的中歐多邊合作計劃;最后,通過大歐亞伙伴關系倡議將中國納入歐亞區域合作框架中,俄羅斯希望防止獨聯體國家以雙邊形式與中國合作,以維護和擴大其地緣政治影響力。例如,在俄羅斯的傳統勢力范圍中亞地區,俄羅斯認為自身應當發揮主導作用,而不是充當次要角色。如果恰當地利用好中國的投資,那么既可以創造新的就業機會,增強中亞社會的穩定性,又可以在鞏固俄羅斯地緣霸主地位的前提下減輕其經濟責任。

        “一帶一路”希望吸引更多國家參與進來,取得更大的協同效應,但是仍要重點考慮與區域大國的關系。例如,中亞國家擁有豐富的自然資源,是中國商品的重要市場,但是中亞也有蘇聯歷史形成的經濟關系,中俄兩大倡議的對接有助于中國借助歐亞經濟聯盟擴大參與區域合作的廣度和深度。中國在推動區域經濟合作中會與俄羅斯出現競爭,特別是在俄羅斯傳統的戰略重點區域,這有可能沖擊俄羅斯的地緣政治利益。中國為境內鐵路運輸貨物提供的稅率補貼政策已經導致俄羅斯境內的鐵路不再擁有途經哈薩克斯坦交通線的競爭優勢地位。[27]為確保能源安全,中國從土庫曼斯坦、哈薩克斯坦等國進口天然氣和石油,以使供應來源和進口路線多樣化,這終止了俄羅斯在獨聯體國家能源出口中的壟斷地位。[28]中國與中亞國家的經濟合作客觀上減少了該地區對俄羅斯的依賴,比如,中國傾向于利用雙邊關系開展經濟合作,而俄羅斯堅持利用歐亞經濟聯盟發揮主導作用,中亞國家得到機會從自身利益出發選擇最佳的合作方式。為了規避沖突,中國需要利用兩大倡議對接來協調與俄羅斯的關系。

        中俄兩國都做出了明智的選擇,通過制度間合作將競爭關系控制在一定的范圍內,以包容的態度進行制度間合作。這成為中俄兩國推動兩大倡議對接的基本動力。如果國際制度的主導國偏好較為公共的制度運作狀態,就可能使國際制度更具有包容性。這種不同制度間的包容性有利于制度間開展合作。俄羅斯主導的制度框架有較大的發展空間,中國提出的倡議具有廣泛的包容性,因此兩國能夠減少、消除制度間的互斥現象。兩國對接的重點是“一帶一盟”,并在實踐中已經取得了成效。2018年5月,中國與歐亞經濟聯盟簽署經貿合作協定。2019年10月25日,中國和歐亞經濟聯盟各成員國總理發表《關于2018年5月17日簽署的〈中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定〉生效的聯合聲明》,宣布在各國履行完國內審批手續后,歐亞經濟聯盟與中國的經貿合作協定正式生效。該協定進一步減少了非關稅貿易壁壘,提高了貿易便利化水平。“一帶一盟”對接的成功標志著中俄在國際制度合作領域取得了重大進展。

        兩大倡議對接是中俄協調國際規則制定權的有效路徑,俄羅斯試圖將中國的影響力控制在一定范圍內,而中國也希望與俄羅斯達成默契,避免沖突。中俄兩國戰略目標的高度吻合使雙方具備了對接的基礎。中俄已經實現了初步對接,“一帶一盟”對接取得的成果為兩大倡議的進一步融合鋪平了道路。[29][30]兩大倡議對接有助于維護中俄關系的穩定,使雙方的行為可預期、可協商,有助于增進歐亞地區安全,促進經濟增長,同時也有助于雙方共同應對美國制度霸權的壓力。

        五、兩大倡議對接的影響與前景

        中俄兩國通過制度合作應對美國的國際制度競爭壓力,同時兩國在兩大倡議的框架下協調彼此之間的利益關系。前者是制度競爭的主要目標,對國際秩序產生深刻的影響,而后者是兩國制度合作的具體形態和內容,決定著中俄關系的深入發展。從中長期來看,這種雙重影響是“一帶一路”與大歐亞伙伴關系對接的重要意義所在。

       。ㄒ唬┩七M國際制度體系的演進

        國際社會對原有制度體系的變革始終存在,當前新興國家謀求改革向發達國家傾斜的國際制度體系的意識更趨強烈。二戰結束后,國際社會否定了殖民體系,亞非拉一大批國家獲得主權獨立,這是對原有殖民體系制度的否定。在二戰后的國際制度體系下,發展中國家積極聯合,以改善自身處境,它們在聯合國貿發會議上建立77國集團,謀求建立國際經濟新秩序。在它們的努力下,關貿總協定中不公平的內容得到了改進,發展中國家在改造原有國際制度體系上取得了較大的進展。冷戰結束后,一大批新型國際組織出現,原有的國際組織也面臨改革,如對聯合國改革的呼聲越來越大等。隨著全球問題的不斷凸顯,全球治理不斷加強,一系列有關國際問題治理的國際制度正在生成和完善,如在環保、裁軍、人權、貿易、核不擴散等領域。在世界范圍內,區域一體化不斷取得進展,特別是歐盟在區域制度建設方面進展較大,它們以主權讓渡的形式建設新型合作模式。這對其他國家產生了示范效應:北美自由貿易區、東南亞國家聯盟持續推進著地區一體化的進展,亞太地區也出現深度經濟合作的需求。這些都導致原有國際制度體系的演變。當前國際制度變革的重要特征就是新興國家增強話語權的努力,[31]這一努力引發它們與作為既得利益者的西方國家之間的制度競爭。由此可見,新興國家是國際制度演變的推動者。[32]

        兩大倡議對接是中俄合作構建區域合作制度體系的重要步驟,創建制度雖然是中俄兩國在美國霸權壓力下的無奈之選,但是也是兩國推動國際秩序轉型的必由之路。中俄在歐亞區域合作上率先邁出步伐,兩大倡議的對接促進國際制度體系的變化,這無疑會加速國際秩序的轉型。當前美國為了鞏固單極霸權體系,加強了對中俄兩國同時施壓的力度,中俄兩國的制度合作不得不加強,“一帶一路”與大歐亞伙伴關系倡議的誕生與對接是時代的產物。在中俄兩大倡議對接順利的條件下,歐亞地區國際制度的內容將會發生變化。以共商共建、和諧包容、互利共贏為原則形成的歐亞區域合作制度體系必然不同于美國霸權主導下的舊規則體系。這些新規則對世界上多數國家具有較強的吸引力,很快會被仿效和擴散。在這一趨勢下,原有國際制度體系中強調美國霸權的不公平、不合理國際制度內容必然會被淘汰、替代和革新。由此可見,中俄兩國與美國在國際制度主導權上的競爭還將趨向激烈,這一趨勢將會持續到雙方的力量發生根本性轉折為止。中俄兩國需要進一步籌劃國際制度戰略的對接,這有助于增強雙方對外政策的一致性,增強兩國在國際舞臺上的話語權。

        在中俄引領下,新興國家成為推動國際制度體系演進的主要力量。2020年新冠肺炎疫情更加深刻地暴露出西方制度體系下全球治理的缺陷,美國對履行國際責任、提供公共服務的意愿下降,西方世界正在失去原來的結構秩序。美歐代表的發達國家對巴西、中國、印度和南非等新興經濟體能否繼續被劃定為發展中國家持否定態度,不愿再做出優惠安排。以中俄為代表的新興力量在制度體系構建和全球治理中不愿意繼續逆來順受,對霸權國家的肆意做法進行抵制。凡是在現行國際制度體系下認為自己是受害者的廣大發展中國家和新興國家都要求改革國際制度體系。保守一點說,雖然未來的國際秩序仍然會以西方的規則為基礎,但單一力量占據上風的局面將會改變,一個更多元、更平等、更穩定的多邊主義時代即將到來,其核心不再是霸權遺留的規則,而是多元規則的存在,兩大倡議的對接加速了這一進程。

       。ǘ┚S護中俄關系的穩定,促進歐亞區域合作

        兩大倡議的對接有助于穩定中俄戰略協作伙伴關系,化解兩國之間可能出現的利益摩擦,促進歐亞區域合作的進程。在現有合作成果的基礎上,中俄雙方需要進一步克服困難,推進兩大倡議的對接,形成更為具體和完善的制度。雙方應當確定重點任務:首先,制度、規則的對接。以WTO規則為基礎,結合中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定的內容,逐步建立起歐亞區域合作的制度框架。這是一項巨大的工程,需要政府部門持續不斷地努力。不同國家的經濟利益存在差異,協調相互間經濟政策難度很大。中俄“一帶一盟”對接從2015年5月提出到2019年10月協定生效,歷時4年多,經過多輪談判,才克服諸多困難,取得成果。下一步中俄雙方還要圍繞簽署自貿協定的目標展開磋商,率先在中俄地方合作委員會下推進伏爾加河沿岸與長江中下游地區之間建立自由貿易區,試驗在遠東地區與東北地區之間建設邊境自由貿易區。還要建立貿易糾紛解決機制,以完善雙邊經濟關系的各項規則。以經濟合作為對接的重點,合理實現產業分工,加強優勢互補;其次,充分發揮現有國際機制的協調和保障作用。中俄兩國要充分借助上合組織、金磚國家機制、歐亞經濟聯盟等國際組織,利用絲路基金、亞投行和世界銀行的資金,推進兩大倡議對接框架下的合作項目。未來還要考慮與歐盟、東南亞國家聯盟、南亞區域合作聯盟和阿拉伯國家聯盟等地區性國際組織建立聯系,把它們也納入歐亞區域一體化的整體性機制建設中;最后,提前謀劃大歐亞區域共同體的輪廓,為中俄兩國倡導的多元、公正、民主的國際新秩序奠定雛形。中俄要以對接合作的成果為基礎,進一步研究和對外公布大歐亞合作的規劃和前景,塑造目標,形成凝聚力。要吸引歐盟、印度、伊朗、土耳其、沙特阿拉伯、日本、韓國等國參與,形成歐亞大陸合作的共同體意識,壯大區域合作的力量。

       。ㄈW亞區域合作的前景

        中俄共推兩大倡議的對接,一方面是應對美國的雙重遏制,另一方面,是以新型歐亞制度規則對現行國際制度體系進行補充和改良,有利于國際制度體系的演進和轉型,同時,對接還有助于協調中俄兩國在歐亞大陸的利益關系、促進雙邊戰略協作伙伴關系的發展。兩國政府已經在兩大倡議對接的首要工程“一帶一盟”對接上取得了成果,這證明了對接的可行性。本文的分析表明,兩大倡議的對接具備各項條件,具有樂觀的前景,歐亞區域合作由此將進入一個新的發展時代。反過來說,如果中俄兩國在推進兩大倡議對接上失敗,則有可能反向加強美國主導的國際制度體系,不利于國際制度體系向前演進。對接不成功還可能引發中俄之間的利益矛盾,從而損害中俄雙邊合作關系的基礎。

        六、結語

        本文通過中俄合作對美制度競爭、中俄雙邊制度合作兩個方面的分析,證明美國利用優勢地位發起對中俄兩國的制度競爭,導致中俄兩國推進兩大倡議的對接,這種因果關系是客觀存在的。兩大倡議對接作為中俄兩國制度合作的主要內容將能夠改善國際規則體系,制衡美國霸權,同時也有助于中俄管控雙方之間的利益摩擦。中俄兩國在國際制度領域的合作發揮了雙重影響作用,在對外競爭與對內合作兩個方面相互支撐。中俄制度合作對外是應對美國的制度性壓力,對內則是協調兩國間利益關系。對美競爭有助于促進兩國合作關系,對內合作則有助于中俄雙方更好地協同與美競爭。在歐亞兩個大國合作行為不斷加強的背景下,歐亞區域合作在國際規則與基礎設施聯通上不斷取得進展,從而擴大區域貿易量和提高生產力水平。所有這些成果將進一步擴大地區國家間的共同體意識,形成更大的合力,促進歐亞區域合作取得更大的進展。

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        注釋

        1這方面的原因主要是中國方面在“一帶一路”被國內外各界所廣泛接受之后,不再單獨強調絲綢之路經濟帶的概念了。

        2(1)個別國家是兩方制度體系的共同成員,但在立場上有所偏重。典型的如土耳其,它既是北約的成員國,又是上合組織的對話伙伴國。

      作者單位:南開大學周恩來政府管理學院
      原文出處:楊雷.國際制度視角下“一帶一路”與大歐亞伙伴關系的對接[J].東北亞論壇,2021,30(01):115-126+128.
      相關標簽:中俄關系論文
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